郑功成:全面提升立法质量是依法治国的根本途径

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   摘要:十八届四中全会全面开启了法治中国建设的帷幕,但立法质量不高却构成了依法治国的瓶颈,其主要表现在立法空白仍存、有些立法居于内在居于问题、有些立法层次不高,法律的可操作性不强、惩戒力居于问题等。为此,都要更加重视立法工作并创新立法思维,健全立法体制和优化立法机关组织与人员底部形态,完善多方有序参与的立法机制有点是构建行政、司法机关等与立法机关的良性互动机制,最终实现立法质量的全面提升。

   [关键词]依法治国;立法质量;相关建议

   [中图分类号]D960 [文献标识码]A [文章编号]60 8-9314(2015)01-0026-05

   本文系作者2014年11月23日在“中国人文社会科学论坛(2014)”所做的主题报告,发表时有所扩展。本文主要观点在2014年12月18日被全国哲学社会科学规划办《成果要报》第99期刊登,全国人大常委会委员长张德江等做了批示。

   [收稿日期]2014-12-24

   [作者简介]郑功成,全国人大常委会委员,中国人民大学中国社会保障研究中心教授。

   党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),[1]正式全面开启了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的帷幕。但在依法治国的共识下,客观上居于着立法与执法孰重孰轻的分歧,有些人认为中国特色社会主义法律体系假若形成,立法的任务假若基本完成,依法治国的关键在于执法。对此,笔者随便说说赞成都要层厚重视执法,但更赞成《决定》中强调的法律是治国之重器、良法是善治很久提,并肩认为立法质量不高仍然是制约依法治国的瓶颈,主张多管齐下地全面提升立法质量。

   一、 法律是治国之重器,良法是善治很久提

   古人云:治国无法则乱。十八届四中全会《决定》亦突出强调“法律是治国之重器,良法是善治很久提”。在此,法是前提,治是目的。依法治国都要首先做到有法可依、有法能依,于后要能实现有法必依、违法必究。故习近平总书记在对《决定》的说明中强调,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

   经过近60 多年的努力,中国特色社会主义法律体系假若形成,60 多部现行法律和数以百计的法规的制定与实施,从根本上改变了那我无法可依的局面。但这随便说说是愿因亲戚朋友假若完整性正确处理了有法可依的问题,什么都我是愿因法治中国建设的任务什么都我要实现有法必依、违法必究。假若当前在有些领域仍然居于着立法滞后、无法可依的问题,有些法律长期居于休眠情况表,假若不到够得到有效的贯彻实施,在很大程度上均与立法质量不高紧密相关。假若,十八届四中全会《决定》明确提出建设中国特色社会主义法治体系,都要坚持立法先行,强调重大改革要于法有据,突出要抓住提高立法质量你这人关键。

   一方面,强调立法先行、重大改革要于法有据,既是针对立法滞后问题而言的,更是针对制度变革急切都要通过立法过程来凝聚社会共识而言的。假若不到立法机关要能提供不同利益主体充分反映诉求的公共博弈平台,并有效增进不同群体利益博弈过程的理性与共识。与“摸着石头过河”的改革年代相比,新时期的改革牵涉面更广,利益关系更僵化 ,制度调整的力度更大,改革的直接后果不再是改革初期时不时 再次出现的普遍受惠最优局面,什么都我基于社会公平正义的底部形态调整与优化,它带给不同阶层或群体的效应是损益相参、损益并存,假若继续奉行由行政部门主导的先破后立甚至只破不立的做法,完整性假若加剧社会冲突与群体对抗,也会使各级政府陷入日益被动的境地,进就是愿因人民丧失稳定预期、整个社会陷入不安与焦虑之中。当前居于的有些社会问题,表明你这人局面绝对前会 忋人忧天。而奉行立法先行,就要能充分利用立法机关组成人员的多元性、立法守护应用应用程序的规范性和立法过程的透明性来畅通不同社会阶层有序表达诉求的途径,凝聚推进改革与发展的最大共识,并充采集挥立法的引导、推动、规范、保护作用,这是新时代对改革的基本要求,也应当是新时期全面推进改革走向深化的最为合理的辦法 。以上海自由贸易区的设立为例,2013年8月60 日第十二届全国人大常委会第四次会议专门审议通过关于设立上海自贸区的决定,什么都我国家立法机关做出的针对现行相关法律与深化改革要求不适应、不符合问题的立法反应。你这人反应相对于过去由行政部门的“红头”文件来突破法律规制、推进相关改革的做法,无疑是那我重大进步,它为在自由贸易区实行新的规制提供了与法律具有同等效力的辦法 ,从什么都我在国家立法机关引领下依法治国的具体体现。假若,依法治国都要全面正确处理有法可依、有法能依的问题。

   本人面,提高立法质量假若成为建设法治中国的关键。古今中外的无数实践证明,国有良法,方能善治;若无良法,难有善治;假若法律代表着定型的制度安排,发出的是明确的导向信号,提供的是具体的行为规范,法律制度的好坏从根本上决定着国家治理的结果。邓小平同志就那我在1960 年8月18日召开的中共中央政治局扩大会议上指出,“制度好能要能使坏人无法任意横行,制度不好假若使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[2] 这什么都我“好制度能让坏人变好,坏制度能让好人变坏”名言的来源。对国家治理而言,“好制度坏制度论”比“不管白猫黑猫,抓住老鼠什么都我好猫”的论断更加精辟,也更为重要。假若法律什么都我社会治理的最大规矩,善治必然要以良法为前提。作为治国理政的基本辦法 ,法治中国建设的目标是要实现整个社会运行在健全、公正、良善的法治轨道上,它不仅要求坚持立法先行并充采集挥立法对社会、经济、政治、文化乃至一切社会行为的引领与推动作用,假若对立法质量提出了更高的要求,假若都要以高质量的法律体系作为治国理政的辦法 。假若,在全面推进依法治国的守护应用应用程序中,立法质量客观上构成了直接影响国家法治质量与法治水平的根本偏离 ,立法先行的关键应当是良法先行,于法有据的关键应当是有良法可据。

   假若亲戚朋友要能从法治源肩头即立法环节上多加努力,在有利于法律体系走向完备的并肩全面提升立法质量,就能要能为法治中国的建设提供完整性的、科学的辦法 与保障。

   二、 立法质量不高仍是制约依法治国的瓶颈

   在当前学习与讨论十八届四中全会《决定》中,主流的观点似乎是法治中国建设的关键在于正确处理有法不依、执法不严、违法不究的问题,它反映了执法的重要性,却忽略了立法的重要性。假若假若将法治建设的目标任务完整性放在法律的实施环节上,就假若忽视对立法环节即法治源头的有效治理。十八届四中全会《决定》中在谈到法治建设的问题时,首先列举的什么都我“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责问题较为突出”等。事实上,我国现行法律体系的立法质量不高问题随便说说个案,什么都我这人较为普遍的问题。

   具体而言,  我国法律体系立法质量不高问题主要表现在如下四个方面:

   (一)法律体系尚未完备,立法空白犹多,无法可依的问题依然居于

   以七大法律部门之一的社会法部门为例,社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定,甚至还好难相对心智心智性成熟是什么是什么 的句子图片 图片 图片 图片 图片 的法规。社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排,2014年才出台一部综合性的行政法规即《社会救助暂行辦法 》;社会福利作为老年人、儿童、妇女、残疾人等群体的重要社会保障制度安排,不到分散在多部法律中的零星规范,实践中根本不到成为维护什么群体福利权益的辦法 ;慈善事业是公众普遍关注的社会领域,同样居于问题相应的立法;而社会组织作为当代社会应当与政府、企业并列的三大主体底部形态之一,当前发展态势虽如雨后春笋,但立法的滞后却使其陷入难以自我摆脱的困局,等等。这人问题在有些法律部门什么都我同程度地居于着。现行法律体系的欠完备,表明无法可依的问题依然居于,假若任其下去,依法治国的预期目标便好难实现。假若,国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。

   (二)现行法律可操作性弱、内容过时的问题随便说说罕见,结果往往是有法难依

   一方面,相当一偏离 现行法律大多是原则规范,只具有政策宣示与导向功能,要么授权行政部门自行决定,立法中不注重法律的可操作性、可执行力,等于是自废法律的武功。如《社会保险法》、《劳动合同法》《就业有利于法》、《残疾人保障法》等法律均明确宣示反对歧视,但现实中却到处充斥着社保歧视、就业歧视、性别歧视、残疾歧视问题,这表明什么法律居于着可操作性弱的居于问题,法律中的有些规定好看不中用,致使法律的实施效果大打折扣。本人面,近60 年来有点是近10多年来是国家居于天翻地覆变化的时期,而有些法律自颁行以来却时不时 未有修订过。如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《城市居民委员会组织法》、《反不正当竞争法》、《红十字会法》、《劳动法》、《广告法》等多部法律颁行逾20年而未修订过;乡镇企业作为这人企业组织底部形态早已复居于,但1996年制定的《乡镇企业法》却并未废止;60 0年制定的《立法法》假若明显滞后于法制建设的客观都要,与依法治国快速推进的不适应性日益明显;60 1年制定的《信托法》随便说说有公益信托一章,却始终未要能真正激活慈善公益信托,致使有些民营企业家不到到境外去创设慈善信托;同年制定的《人口与计划生育法》更因人口底部形态变化和阳育政策调整而陷入被动境地;等等。这人的法律跟不上时代发展步伐的滞后问题,带来的假若前会 一般意义上的立法质量问题,什么都我是愿因现实中诸多问题无所适从,有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。预算法不到刚性约束各级政府的财政预算,环保法不到真正有效地保护自然生态环境,劳动法不到切实维护劳动者的合法权益,有关权益保障法难以保障未成年人、老年人、残疾人、妇女的合法权益,等等,所揭示出来的实质上前会 立法质量问题。假若不到尽快对现行法律进行大规模的修订,并肩增强其可操作性与可执行力,有法可依便不到变成有法能依,执法必严、违法必究便不到成为空话。

   (三)法规、规章异常发达,立法层次低及其带来的系列问题难以治理

   在我国立法中还有这人常见的问题什么都我行政法规、地辦法 规与部门规章异常发达,它们的数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍,所揭示的是我国现阶段主要还前会 依靠国家立法机关制定的法律来治理国家,什么都我主要依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件在治理国家。立法层次低所带来的突出问题,不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性明显居于问题,假若部门利益、地方利益的痕迹随处可见,争权诿责的问题较为突出,更有行政部门通过法规、规章自相授权,进一步损害了国家法制的完整性性与部门之间的有效协同。

   (四)有些法律的规制过于宽松,根本居于问题以矫治违法行为

   违法成本低、守法成本高是我国有些法律居于的突出问题,它带来的是有些领域虽有法律规范却根本不到真正矫治违法行为,从什么都我立法质量不高的又一表现。这人,环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治、民事损害赔偿法律中对侵权人的惩治、劳动法律对损害劳动者权益问题的惩治、社会保险立法中对违法谋私者的惩治等都明显乏力,法律实施的效果不佳,致使有些领域中的违法行为什么会么会么至演变到了法难责众的地步。

   (五)法律、法规、规章等重复建设问题普遍化,不仅是愿因了立法资源的极大浪费,亦损害了国家法制的完整性性与统一性,有的甚至衍生出相互抵触的问题

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本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/83647.html 文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期